园林绿化行业治理体系演进背景和概况

摘要：治理体系和治理能力现代化是城市园林绿化行业在新时代必须面对的时代命题。改革开放40年来，行业基本形成了“政府主导、央地互馈、部门协同、企业主体、社团辅助、专家支持、公众参与”的多元主体治理格局；基本形成了以国家政策和行业政策为引领，法律法规体系、规划设计体系和督察监察制度为保障，园林城市创建活动为特色抓手，专业教育体系、专家咨询制度、科研创新体系和技术标准体系为支撑，国际行业交流交往活动为拓展的多元治理工具体系；并在治理意识、治理思路、顶层谋划、治理主体、治理工具等方面取得了一系列经验；市场经济发展和社会主要矛盾变迁、国家治理体系发展演进、城市化进程、社会结构及其文化特征变迁是推动和影响行业治理体系演进的重要驱动力量。当前行业治理存在治理思维尚未全面建立、目标和思路尚不清晰、体系架构尚不完善、行业主管部门作为关键治理主体日渐式微、治理工具和手段不多等问题，据此从治理意识、战略视角、主体架构、顶层谋划、工具体系5个方面提出建议。

 

首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标[1]。行业治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成，推进行业治理体系和治理能力现代化是城市园林绿化行业(以下简称“本行业”)在新时代谋划行业长远发展必须面对和回答的首要问题。

 

本文运用“治理”理论的相关分析框架，从宏观层面回顾改革开放以来本行业治理体系发展演进历程，系统认知行业治理现状、演进动力和经验，以期为行业治理体系和治理能力现代化建设提供理论和实践层面的相关建议。

 

关于治理理论和行业治理的相关研究非常丰富，但是涉及本行业治理的研究较少，既有个别研究是对某一治理工具、治理层次、治理主体或某一地域的治理方式进行阐述分析，且多不使用“治理”一词，未见类似本文的以围绕行业治理体系构建和治理能力现代化的宏观层面系统研究和阐述。

 

 

近年来，“治理”“治理体系”“治理能力”等概念被普遍接受和广泛应用，虽然各方学者对“治理”一词未形成统一定义，但是“治理”相对于传统的“统治”或是“管理”，其内涵明显体现出了主体的多元化、目标的多视角、结构的多维度和工具的多样性等特征。

 

“行业治理”相对于“行业管理”，笔者认为可以理解为各级政府，特别是行业主管部门，通过制定行业规则、统筹各方力量、调动各类资源、运用多种手段完善行业管理权力配置和运行制约机制，并提供公共性的服务和支持，以激发市场活力、规范市场秩序、引导社会共同参与，进而推动行业科学健康稳定可持续发展，使政府、市场和社会实现共赢的机制。

“行业治理体系”则可以理解为：为实现行业“治理”目标的体制机制、法律法规等制度的系统安排。“行业治理能力”可以理解为：在政府主导下，完善制度体系、优化治理架构、调动各方治理主体积极性、完善并综合运用各种治理工具提升行业治理水平的能力。

 

 

在改革开放前和初期的计划经济体制下，除部分大院、厂矿等单位自行组织开展辖区内的园林绿化工作外，地方政府及其下属行业管理部门和事业单位承担城市园林绿化规建管养的全过程，几乎是城市园林绿化事业的唯一主体，“行业治理”无从谈起。

 

改革开放后，国家治理理念发生了巨大变化，由计划经济向社会主义市场经济转型，重新调整和界定了政府、市场和社会之间的相互关系，呈现出从一元到多元、集权到分权、人治到法治、封闭到开放、管制到服务的特征[2]。计划经济时代下的全能政府理念逐步转变，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务成为政府的主要职能，市场和社会主体更多地参与国家治理。同时，我国城市化进程随即开启，本行业市场规模不断扩大，获得了巨大发展。

 

在上述背景下，一方面，行业治理主体逐渐多元。政府作为城市建设管理单一主体的模式发生了巨大变化，行业主管部门角色从“建设方”转向“管理方”，并逐步向统筹行业发展的“治理方”转变，特别值得关注的是，近年来公园城市理念的兴起，以成都为代表的部分城市的园林绿化行业主管部门更是成为建设城市美好环境的动议发起方、决策组织方、统筹实施方、监督管理方和运营参与方；企业作为重要的治理主体类型之一，数量日益增多，类型日益细分；其他相关部门、人大和政协、相关社会团体、市民群众、行业专家学者等更加多元化的治理主体逐步开始参与行业治理。

另一方面，治理工具逐渐丰富。从单一的财政投资，向包含法律法规、土地供应、规划管理、税收调节、标准规范、科普宣传、督察监察、专家咨询、政务公开等多元化的治理工具体系转变，发挥着激发市场活力、规范市场秩序、引导社会共同参与的作用。总体来说，改革开放以来，本行业“政府主导、市场主体、社会各方参与”的多元主体治理格局基本形成，行业治理从无到有，治理工具日益多样，治理体系不断完善，治理能力不断提升。