城市园林绿化行业治理体系演进的3个动力

行业治理体系演进的动力、经验和问题

 

 

笔者认为，驱动和影响行业治理体系演进的主要因素如下。

 

一是市场经济发展和社会主要矛盾变迁。改革开放以来随着社会主义市场经济体系的建立，社会生产力极大发展，社会主要矛盾发生历史性变迁，人民群众对园林绿化的需求空前发展，从根本上推动行业市场的建立和快速扩大，进而推动了多元治理主体的发育和行业治理体系的正向演进。

 

二是国家治理体系发展演进。改革开放以来社会主义市场经济体制逐步建立和完善，有限、法治、高效、廉洁、服务型等的政府“善治”理念深入人心，特别是国家层面对生态环境治理日益重视，十八大以来生态文明纳入中国特色社会主义事业总体布局，进一步促进行业市场健康发育，促进治理导向日益清晰、治理主体日益多元、治理工具日益丰富，推动行业治理体系正向演进。

 

三是城市化进程。改革开放以来伴随城市化进程，城市园林绿化一度成为“地方增长主义”背景下增加土地财政收入的形象工具，从改革开放初期至2000年前后，总量不足、质量偏低、侵蚀占用、人才短缺是当时的主要问题。2000年以来，伴随可持续发展、生态文明理念深入人心，城市园林绿化逐渐转变为提升城市环境品质、引人聚产增强城市竞争能力、提升人民群众幸福感的重要手段，规模体量过大、空间布局不妥、活力特色不足、技术理念滞后、铺张浪费过度、市场竞争无序等成为主要问题。针对不同阶段问题的行业治理工具不断涌现，进行校正补差，为行业健康发展保驾护航。

 

四是社会结构及其文化特征变迁。从改革开放初期相对封闭单一的社会结构及其文化特征，到如今高度开放、日益多元的社会结构及其文化特征，社会治理体系和治理方式不断演进提升，行业治理体系也随之发生了巨大变迁，参与治理的社会主体日益丰富，参与方式日益多元，参与程度不断加深。

 

 

改革开放以来，行业从“建设管理”到“行业治理”的转变，有力推动了行业发展，以下方面的经验值得关注。

 

一是治理意识方面，客观上呈现出从政府负责规建管养全流程的“管理”思维，向多元主体、多种工具的“治理”思维的转变，各级行业主管部门在国家治理变革的大背景下创新、发展，以及运用多种治理工具推进行业治理，极大释放了市场活力，实现了行业的繁荣快速发展。

 

二是治理思路方面，行业在运用政策、标准、规划、教育等治理工具和开展规划建设实践中，客观上响应了城镇化、生态文明、文化强国、对外开放等国家战略，以及相关行业性和区域性战略，促进了行业治理体系的正向演进。

 

三是顶层谋划方面，各级行业主管部门主导或参与推动了相关宏观政策、法律法规、督察问责和执法监察机制等方面的顶层谋划工作，为行业发展创造了良好的制度环境。

 

四是治理主体方面，从政府单一主体向社会多元主体参与的“治理”模式转变，客观上基本形成了“上下互动、左右协同、多方参与”的治理格局，极大激发了行业发展动能。

 

五是治理工具方面，创造性地建立和完善了标准化体系、工程建设管理体系、园林城市创建、专业教育体系、重大科研项目、公园城市理念探索实践等多元类型治理工具，有力推动了行业健康稳定发展。

 

 

 

新时代，城市园林绿化行业正在从“辅助地方增长”的发展逻辑，向“高水平民生普惠”“高质量发展助力”“高品质低碳生态”“高品牌文化输出”“高效能协同共治”调整转型。相较于人民群众对城市园林绿化及其所承载的服务供给的需求日趋强烈，多元化、特色化、品质化指向更加凸显，行业治理理念、治理目标、治理体系和治理能力的现代化水平尚有不足。

 

一是治理思维尚未全面建立。改革开放以来行业治理体系演进呈现出“总体被动、校正后滞、局部性和阶段性主动”的动态渐进特征，“治理”一词至今在行业内仍鲜见讨论，各方主体缺乏对行业治理的总体思考和主动应对。地方行业主管部门尽管在政策、法规、规划、标准方面有诸多“应激性”探索实践，但整体上仍停留在管建设、管养护、管创建、管程序、管安全的“管理”思维层面，尚未建立整体谋划、全面统筹、多方发动的“治理思维”，尚未系统建构治理体系，厘清各方主体参与治理的定位、途径和方式。

 

二是治理目标和思路尚不清晰。任何行业只有明晰其在国家层面的独特价值，聚焦和服务国家发展战略，方能获得更高层次的发展平台和更大的发展空间，方能凝聚行业各方共识、统筹各方力量，本行业概莫能外。但是，各方治理主体对行业发展目标的讨论仍然集中在某些地方性建设指标层面，对行业发展愿景和目标体系和相应举措谋划不足，特别是缺乏响应国家战略的创新性目标体系和举措谋划。

 

三是治理体系架构尚不健全。与其他政策性较强行业的治理体系改革以加大放权让利、激发市场活力不同，本行业市场化推进早，发育程度高，在治理架构层面上呈现出了“政府治理能力发挥有限、市场治理引导不足、社会治理发育不够”的特征，如上下级行业主管部门间、主管部门和相关部门间制度性协同关系有待加强，市场各方主体参与行业治理的方式和程度有限，市场治理水平仍然不高，社会各方主体参与治理的积极性尚未被充分激发调动、参与途径不多等。

 

四是作为关键主体的行业主管部门日渐式微。近20年来，园林绿化部门在各级政府中日益边缘化，部门地位下降，人员编制持续压缩，普遍成为住建、城管部门的二级机构，缺乏独立的人事、财务、项目审查等权力；大量行业科研机构和事业单位裁撤、转制、缩编；行业发展的基本理念和相关诉求难以上达各级政的决策领导层，纳入政策体系。另外，不少城市园林绿化的规划、建设、管养职能被多部门切分，或与规划、环境等相关部门的权责划分不清，存在多头管理、协同治理难度较大等问题。

 

五是治理工具和手段仍然不多。法律法规方面，《城市绿化条例》中罚则条款刚性趋弱，行业发展相关的国家和地方性法律法规体系尚不完善；财政金融方面，行业主管部门除了建设养护资金投放外，缺少多样化的奖补激励政策以调动社会各方力量；技术标准体系方面，团体标准工作刚刚起步，企业标准尚未推广，面向国际的标准化工作仍未起步；政策性规划方面，城乡规划体系下发育形成的各类规划工具，在当前国土空间规划体系建立和城镇建设高质量发展的背景下，仍需不断创新完善。另外，在创建示范和评比达标表彰活动、科研创新体制、科普宣传体制、执法监督制度、专家咨询制度、公众参与制度、统计和政务公开制度等方面也存在治理工具偏少、效用不高等不足。