海珠湿地刚性的2个土地权属制度

研究结果：城市中心区湿地生境修复与生物多样性提升策略

 

2.1  以刚性的土地权属制度为前提，配套保护法规与规划体系为保障

 

 

城市中心区域的湿地系统，虽然大部分用地规模不及远郊湿地，但其面临的侵蚀强度大，通过国有化的方式来明晰土地保护边界，确立清晰的使用权，是可行的方式之一。

 

以1991年《广州市海珠区分区规划(1990—2010年)》颁布，海珠湿地被作为广州“南肺”保护为标志，湿地开始了生态修复实践。该阶段，海珠湿地由政府主导，完成了近1 100hm2的果树保护区划定，疏通了局部的河涌水系，探索了租地建公园的保护方式，一定程度上遏制了湿地面积的萎缩。但由于该期间使用权仍归农户所有，对土地的保护与控制仅停留在规划编制层面，没有上升到法律层面，因此砍伐果树、违章搭建等侵害果园的行为还时有发生，并不能从根本上杜绝土地侵蚀现象。

 

鉴于此，2012年海珠湿地开创了全国首例“只征不转”的土地国有化政策，从根本上解决了湿地内土地被其他用地侵蚀的问题。所谓“只征不转”，是指政府出资将集体土地收归为国有土地，实行农用地永久性保护政策，但不改变现有农用地用途，不占用城市建设用地规模和年度土地利用计划指标。海珠湿地目前所取得的一系列生态修复实践成果，大多受益于该土地政策的颁布。“只征不转”政策以法律的形式划定湿地的保护面积，既保护了湿地不再受其他城市建设用地的侵蚀，又避免了因大面积土地转化而对其他城市建设用地指标的占用，巧妙地化解了湿地保护与其他城市建设用地之间的竞争冲突，杜绝了土地面积的减少。

 

对比“只征不转”土地政策颁布的前后2个阶段，颁布前的第一阶段经历了短暂的生境修复却无法从根本上杜绝土地被侵占的现象，而第二阶段则彻底遏制了土地面积的减少，实现了生境的逐步修复。差异性的结果表明，在人口稠密的城市中心区，确立权属完整的刚性土地制度是开展后续一系列生境修复实践必不可少的前提。

 

 

在“只征不转”的土地政策之外，海珠湿地通过一系列保护法规和规划体系的编制，为后续的生境修复提供了工作框架和配套保障。

 

在完成征地工作之后，《广东海珠国家湿地公园总体规划(2013—2022)》的编制为生境修复与物种多样性提升提供了引导。一方面，在湿地总体规划中，采用了分区规划的方式，对各功能区实施分区管理、设立管理目标、制定技术措施，既考虑湿地环境与生物多样性特征的空间分布状况，又兼顾保护管理目标与周边社区利益。另一方面，在野生动植物及其栖息地保护的内容中，规划还根据野生动物生存繁衍所必须依赖的3个生态要素——“食物”“隐蔽”和“水源”，来制定恢复野生动植物栖息地的各类原则。

 

另外，自2018年起实施的《广州市湿地保护规定》中，在全国首创专章保护的先例，设“海珠湿地保护特别规定”，从土地用途、生态功能水平、控制性详细规划的组织编制与报批程序，再到周边建筑控高等方面，对海珠湿地的管理主体、保护内容、工作程序都进行了明确而翔实的规定。