大熊猫国家公园社区适应性协同治理的内涵与框架

国家公园社区适应性协同治理框架及其实践成效——以大熊猫国家公园唐家河片区A社区为例

 

摘要：【目的】适应性协同治理是一种适用于国家公园社区复杂系统的治理理论，对协调保护与发展的矛盾、推进人与自然和谐共生大有裨益。

 

【方法/过程】基于相关研究构建了一个具有操作性的国家公园社区适应性协同治理框架，并以大熊猫国家公园唐家河片区A社区的适应性协同治理实践为例，采用跟踪调查和访谈等方法，考察了A社区的治理成效及其背后的驱动机制。

 

【结果/结论】适应性协同治理框架分为准备、过程、更新3个阶段，每个阶段包含了相应的适应性治理环节和协同治理关键变量；A社区的实践结果验证了该框架的有效性，能够在动态条件下可持续地推进多方协作共同达成治理目标。研究对中国国家公园社区治理实践具有理论与借鉴意义。

 

探寻更具适应性和协同性的社区治理模式是中国国家公园体制建设的现实需求[1]，也是相关理论与实践的发展趋势[2-3]。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》明确提出“引导多元力量协同参与国家公园体制建设的各环节、各领域，推行社区参与式管理”的重要方针[4]。国家公园社区是典型的社会—生态系统（social–ecologicalsystem,SES），具有综合性、动态性和不确定性等复杂系统特征[5-6]。如何在复杂多变的内外部条件下妥善处理保护与发展的矛盾，如何有序建立社区与国家公园的良性互动机制、推动实现人与自然和谐共生的治理目标，是当前面临的普遍难题[3]。

适应性协同治理（adaptivecollaborativegovernance,ACG）①理论及其衍生的适应性协同方法（adaptivecollaborativeapproach）是应对上述问题的关键[6]。ACG理论吸纳了“适应性”和“多中心”理论的思想，能够通过多中心体制促进社会多元力量参与，为多维复杂的治理事务找到低成本的解决途径[7]，从而弥补政府单一维度管理的不足；还能通过动态化的学习、适应性的调整，持续有序地推进社区治理机制的进步与完善[8-9]。

 

国际上已积累了较多相关理论研究[10]，例如Chris等[11]基于大量案例研究归纳总结出协同治理模型及其关键变量，Emerson等[12]梳理了治理过程中协作能力与适应能力相互联系和增强的要素，如领导力、结构安排、知识学习与资源等；在实践方面，适应性协同治理大多以适应性管理结合多元参与制度的形式体现[13]，如日本以分区多主体为特征的适应性多中心治理模式[14]，尼泊尔逐步引导女性与贫困人口参与社区森林资源管理以促进公平善治[15]等。

由于中国的理论研究起步较晚，既有的国家公园适应性协同管理模式[13]与路径[16]研究较少结合治理理论从驱动机制层面进行系统的分析梳理；适应性治理[14]、协同治理[17]的相关研究未能将“适应性”和“多中心”相结合；在研究对象上，缺乏对国家公园社区复杂系统的学术关照，更鲜有从中国本土案例出发讨论国家公园社区多元主体协同治理的系统性框架。

 

本研究构建了一个具有可操作性的国家公园社区适应性协同治理框架。在此基础上，引入一个具有该框架特征的本土实践案例，并梳理其社区治理路径、机制和成效，进一步论证了框架的有效性，为优化中国国家公园社区管理体系、提升社区治理成效提供理论基础和案例参考。

 

1国家公园社区适应性协同治理的内涵与框架

 

ACG根植于适应性协同管理（adaptiveco-management,ACM）理论，并受到适应性治理（adaptivegovernance）和协同治理（collaborativegovernance）等理论的影响[6,9,18]，其内涵是指不同利益相关主体形成伙伴关系，通过平等协商、优势互补、不断学习以应对SES复杂公共问题的可持续治理过程[19-20]，其关键特征是多中心和学习[13]。需要说明的是，相比于ACM，ACG更强调社区及其他利益相关者在集体决策过程中的权益、作用和多边互动关系，而非某个人或组织单独意志的表达[5,21]。

 

根据相关文献[11,13,20,22]，笔者总结了国家公园社区适应性协同治理框架（图1）。该框架基于SES治理思想，将适应性治理路径分为准备、过程、更新3个阶段，每个阶段包含了相应的适应性治理路径和驱动路径推进的协同治理关键变量。在治理主体上，始终将社区作为核心主体之一，寻求互惠共享的协同机制；在治理技术上，根植于国家公园社区特征，探索多样灵活的作用机制，促进治理有序、有效开展。

 

在准备阶段，首先需要开展ACG的可行性评估分析，主要包含3类关键变量：

 

1）从适用范围来看，ACG模式并不能解决所有的社区问题，这主要取决于治理事务的可赋权程度，在涉及执法监督等管理权不宜下放的事务上并不适用；

 

2）从协作的必要性来看，不同利益相关者的资源、权利或知识的不对称是驱动多元主体协同合作的出发点；

 

3）从实施基础来看，优质的社会资本是ACG得以实现和维持的基础，包括社区治理参与者的社会网络关系、社会规范、相互信任程度等。其次还需要建立正式的协作组织，为社区利益相关者、治理参与者和行动者提供一个制度化的协作平台。领导力和制度设计是影响组织与平台优劣的关键变量：领导者是具有广泛影响力，且时间、资源和技能密集型的角色，对制定与维护基本规则、建立信任、促进合作和探索共同利益等方面至关重要[23]，他可以是国家公园管理机构、社区精英、非政府组织（Non-GovernmentalOrganizations,NGO）等任何人或组织；制度设计在这里指的是组织与平台运作的基本协议与规则，应当是透明、包容、开放的，能够激励社会参与并保障社区受益。

 

过程阶段主要包含2个环节。首先是建立“目标—行动—评估”体系，为治理行动提供方向。国家公园社区治理的目标通常以可持续性来衡量，包含了生态、社会、经济3个维度[24]，是制定具体行动计划和评估指标的基础。其次是按照行动计划或采取项目制实施。在过程阶段中发挥关键驱动作用的变量与社会资本的发展有着天然的契合性与逻辑关联性[25]，它们包括但不限于以下5个方面。

 

1）有原则的沟通与交流：遵循公平、透明、诚信、互惠等特定原则的交流能够加强治理主体之间的合作意识。

 

2）目标与共识：保证治理行动有的放矢，避免不同利益代表走向极端。

 

 

3）权责利承诺：社区治理所及的权力，责任和利益在一定程度上影响着社区治理边界的确定[26]，而利益相关者对其权责利承诺的兑现水平是影响治理成功或失败的关键变量[27]。

 

4）资源共享：不仅包括物质资源，还包括知识、技术、人才等资源。

 

5）社区自治动力转化：社区是国家公园社区治理的主体，适应性协同治理应以提升社区内生的自治动力为导向，不断赋予社区可持续发展的活力。

 

由于协同交互的非线性特征，这些关键变量之间的关系往往是周期性循环和迭代的，合作的达成通常在沟通、共识、承诺、共享和转化之间实现良性循环[10]。

 

在更新阶段，主要通过开展适应性的监测评估、学习调整和成果激励来实现可持续优化，这也是ACG区别于其他“社区共管”“参与式治理”等模式的独到之处。具体来说，是通过建立系统化的监测评估制度，掌握SES的动态情况和政策效益，以提升识别问题的能力；同时，通过学习来实现知识和经验增长，从而因时因地调整、更新并采取最佳解决方案，以应对SES的复杂性和不确定性。值得强调的是，展示阶段性成果的效益、价值和经验，不仅有助于优化治理策略，也能对后续协作产生激励作用。

 

3结论

 

本研究基于ACG理论，构建了一个具有可操作性的国家公园社区适应性协同治理框架，综合了“适应性”和“多中心”理论思想，能够在动态条件下可持续地推进多方协作，共同达成治理目标，并结合大熊猫国家公园唐家河片区A社区的治理实践经验与成效，论证了ACG的实现路径和关键变量的有效性，为更好地应对国家公园社区复杂系统问题、推动实现人与自然和谐共生提供了理论基础和案例参考。

 

随着中国国家公园体制建设不断推进，城乡融合建设不断发展，乡村居民生活诉求日益增长和农民素质全面提升，国家公园社区治理将面临更为复杂多元的现代化机遇和挑战。基于中国国家公园社区治理现状[3]，本研究提出3点建议：

 

1）治理思想上，将社区作为社会—生态复杂系统来看待，注重多维动态特征和内外部条件状况，因事制宜地选择最佳治理模式与路径，针对复杂问题建立更具适应性和协同性的治理框架；

 

2）治理主体上，明确社区权益在基层社区治理中的核心地位，在积极构建管理机构与社区之间的沟通协调机制的基础上，广泛纳入社会力量，不断发展社会资本，促成彼此互惠共享的协同治理机制；

 

3）治理技术上，探索建立多样且灵活的制度作用于ACG关键变量，如组织平台制度、规划制度、项目运作制度、监测评估制度、学习与激励制度等。