中国绿道怎么规划建设的3个实践

摘要：绿道在中国经过多年实践发展，在理论内涵、规划选线、综合效益等各方面都已有许多成果支撑。基于可公开获取的一系列文献资料，立足于绿道在中国各省市近20年的具体实践过程，梳理绿道在规划体系中的角色转变、在指标设置中的逐步细化和在管控上的落实方式，总结绿道实践在中国从提级统筹、常态认同到制度并轨3个阶段的发展变化，在展望绿道后续进一步制度化的同时，也从绿道经验启发其他规划理念或手段在中国的实践路径。

 

作为目前相对成熟的线性空间规划建设手段之一，绿道在世界多地得到广泛实践应用[1]。其概念和发展与不同国家和地区的社会构成、发展阶段以及自然地理环境有着密切关系[2]，广义的绿道包含各种道路绿化或周边绿地建设，具有如防灾、生态安全、可持续发展和水土资源保护等复杂多元的关注重点[3-4]；狭义的绿道即城市规划、风景园林学科中讨论的绿道概念，是城乡三生空间的一种规划组织手段，也是生态服务功能的线性载体，笔者所讨论的是后者在中国的实践进程。

 

20世纪80年代，绿道理论被引入中国，逐渐开始对绿地规划产生影响[5]，虽然2000年国家颁布了《国务院关于进一步推进全国绿色通道建设的通知》[6]，但更着眼于道路绿化工程，因而在2010年以前，中国对绿道的讨论更多发酵于学界，包括对于国外理论和实践的借鉴和对国内实践的初探[7]。

中国系统性开展绿道实践以2010年珠江三角洲绿道网[8]规划为标志[9]，国内相关研究文献也在同期激增，此后许多城市发布相关文件并展开建设，当下，绿道建设已成为中国城乡总体规划、社区生活圈建设、宜居宜游城市塑造等方面的主要指标之一。

 

中国绿道相关研究总体可以分为三类，1）探讨绿道的规划设计方法，如绿道的选线布局[10-12]；2）探讨绿道的各类效益，如绿道的生态作用[13-14]和对身心健康、社会凝聚力的助益[15-16]等；3）探讨绿道的使用、管理和经营，如绿道的开发运营[17]、民众体验[18]等。

本研究基于可公开获取的各省市绿道相关文件以及文献资料，从规划体系、指标设置和管控方式3个方面进行梳理，将绿道在中国的实践发展进程划分为“提级统筹”“常态认同”和“制度并轨”3个阶段，分析其行动组织、部门合作和传导路径上的逐步变化，探讨中国后续的绿道制度化深化方向，并借此启发其他规划手段在空间上的实践。

 

中国绿道建设的提级统筹

 

 

提级统筹的行动模式是中国专事专办、及时回应问题的常见运作方式，在环境整治、扫黑除恶、新冠肺炎防控等类似的专项行动中十分常见[19-21]，指在需要多部门联动的计划实施中，为了高效快速地达成治理目标，更高级别行政主体主动提级，统筹各相关部门人员成立跨部门协调机构（如市政重点工程建设指挥部、新冠肺炎防控指挥部等），并制定相关方案和制度以保障行动良好进行。

 

在中国绿道实践过程中，提级统筹的关键在于促成不同层级和部门临时性的高度协作，在短时间内达成绿道的多级建设目标。

 

 

中国的第一次大规模绿道实践，既不同于国外“自下而上”的实施路径，也不同于传统的城乡规划体系传导方式，而是以提级统筹的形式，相对常态城乡规划体系而言较为独立的一场建设行动。

 

广东省于2009年提出编制省立公园－珠江三角洲绿道建设规划的要求，2010年确立“一年基本建成、两年全部到位、三年成熟完善”[26]的珠江三角洲绿道核心建设框架，开始了自上而下、以政策为导向的广东省全域绿道规划实施。

 

在省牵头下，各市成立了多部门混编的绿道领导小组，以行政命令为敦促，在平级市间成果考评竞争的氛围下[27]，依照行政区划以任务下达、逐级代理和指标分解的纵向发包[28]方式将规划建设任务传递给下级部门，呈现高效快速、整齐划一的行动模式，形成区域（省级）—城市（市级）—（区县级）—社区多级绿道结构[29]，并发布了包含规划、指引和评估[30]在内的一系列文件（表1），可以概括为“两级规划、两种指引和一个评估”—省级和市级规划、技术和管控指引和后续建设反馈评估。

 

这一阶段所编制的绿道规划，虽然参考了一系列上位规划，但绿道建设使用阐发的需求由于时间上的滞后，并不能在其他空间规划中得到回应，其传导也是在绿道这一个单项建设上进行纵向传递，因此是相对独立的。其绿道规划更偏向于一次大型建设活动的统筹安排，从内涵上来说并不完全属于一般意义上城乡规划体系内的“规划”[36]。

 

此次提级统筹的行动模式使得广东省高效快速地完成了绿道从规划到落地的过程，不仅带来了城乡环境的改善，还具有增加就业岗位和提升经济收入的效果，总体上取得了良好成效[35]。当然，广东省的全域实践并非是建立在空白经验上，增城市（现广州市增城区）在2007年就开始了绿道规划的编制工作，并在2010年得到正向建设反馈，为广东省整体推进绿道建设做了前哨工作[27]。

 

广东省绿道网规划建设的成功为后续其他省市的绿道建设提供了宝贵经验，在规划建设流程和制度标准上做出了全面示范，随后多省市迅速跟进，开启了绿道在中国多地市的常态认同阶段。