中国绿道怎么建设的2个制度并轨

中国绿道建设的制度并轨

 

通过规划体系和日常使用2个方面的常态认同建立，绿道作为空间要素和规划手段在中国已经被普遍接纳，通过总体规划确定任务目标，专项规划落实选线设施，横跨多种用地，衔接多个部门，在横向和纵向上与各级各类规划产生更加紧密的联系，关联慢行系统、城市风貌、居民出行、休闲娱乐等内容，与日常生活、技术发展有了更多结合的可能。

 

 

2020年9月自然资源部办公厅印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（简称《市级指南（试行）》）[60]对绿道做出了系统性和控制性的编制要求，提出“结合街道和蓝绿网络，构建连通城市和城郊的绿道系统”作为完善公共空间和公共服务功能的主要编制内容之一，并做出图件要求。

2021年3月11日通过决议的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》（简称《十四五规划》）中明确指出要“科学规划布局城市绿环绿廊绿楔绿道”。

2021年7月1日起实施的《社区生活圈规划技术指南》行业标准[61]中，绿道承载了城镇/乡村社区生活圈的出行、休闲功能，在雄安生活圈建设实践中做出了指标对接控规的强制管控要求，设施与住宅项目同步建设、同步验收、同步交付[62]。

 

这意味着绿道在中国经过近20年的发展，从地方自上而下的提级统筹，到经过全国各地市各级不断施行和挖掘的常态实践积累了经验和路径，绿道终由省市等地方的“自下”实践进入到国家层面的“上位”视野中，从“地方实践”到“国家推进”，由“短期推进建设活动的规划”到“空间规划编制指引”，被纳入中国规划系统的制度轨道中。

 

从实施条件上来看，绿道实现了从城乡规划时代下由带有“附加项”性质的建设项目，到带有“可选项”性质的规划手段，再到国土空间规划语境下“必要项”性质的“规划要件”的转变（图2）②。

“要件”式的地位提升，说明绿道过去的实践具有其合理性和有效性，但制度并轨也注定了绿道需要在法规体系、标准体系和行政体系中融入国土空间规划的框架[63]，在行政、规划、供地、建设、管理等各方面形成相对模式化的机制流程，以供科层制组织能够依循运作，其中对于具体的规划设计指标已有许多经验积累，但《市级指南（试行）》提出的控制性要求还需要解决相关的技术规范和标准补充等方面的问题；另一方面，在组织协调上，过去的绿道建设由于其任务性、附加项或可选项的角色，通常由临时机构进行跨部门协调，如要长期良性发展或许需要设立相应的议事协调机构，或出台相关的文件来组织各部门的运作，处理职权和行政边界。

 

 

绿道实现制度并轨本质上是土地多元功能复合化的趋势表征，即综合复杂需求和发展理念的空间投射。因此绿道的实现虽然不以土地利用方式为标的物，但其所具有的土地黏性和功能黏性使得其在实践过程中无法绕开既有的土地使用和权属问题，并且人文自然要素常具有空间共现特征，使所涉及的职能部门构成更加复杂，此处阐发2个角度的绿道制度化发展的思考。

 

从行政可持续的角度出发，在制度层面上如何优化行政组织方式，促进部门间合作和基层操作的联系，以及各部门在绿道空间上的行政行为边界，从政策驱动转向制度支撑，调动公众参与规划设计、空间塑造和功能配置中，使得绿道不仅具有多元的功能黏性，也具有多方的制度弹性，保持良性发展[64]。

 

从规划可持续的角度出发，

 

1）需要结合绿道的在地性，考虑绿道的建设指标和实施路径，除了“总—分”的发包式建设以外，还可以结合地方反馈、逐步更新、连片为线的方式，从建设项目的角色转向渐进式空间治理的角色；

 

2）需要结合城市信息模型和城市运行管理服务平台的建设，为绿道纳入规划体系，进入“多规合一”构建数据库基础；

 

3）针对《市级指南（试行）》提出的系统性和控制性要求，绿道在规划实施中还要考虑与慢行系统、遗产廊道、生态廊道等其他线性空间的复合关系[65]，空间并置上不同管控要求的交杂对于行政行为将产生直接影响，这也是“多规合一”必须要面对的问题。