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纽约大都市区区域绿色空间规划演进

 

摘要：纽约区域规划协会（Regional Plan Association, RPA）是世界上最早开始实施区域规划的专业组织之一，自 20 世纪 20 年代以来，纽约大都市地区共开展了 4 次区域规划并进行了大量专项研究，规划持续了近百年，产生了世界一流的研究成果。通过聚焦 4 次区域规划中的绿色空间规划，对其规划背景、核心理念、规划内容进行研究，分析总结纽约大都市区区域绿色空间规划的演进特点和规律，得出以社会问题为导向、以专项研究为支撑的同质性特征，以及在自然观、研究视野和规划目标方面的异质性特征。在此基础上，从空间范畴、规划内容、规划方法、组织方式等方面，提出了对中国城市区域绿色空间规划的启示。

 

1  总述

 

区域规划是对一定空间范围内经济、社会和物质资源的综合管理，它是由“区域”的空间实体和“规划”的实践构成[1]。区域绿色空间规划是区域规划的一部分，对协调社会系统与自然生态系统具有重要意义。国外对于多辖区的区域规划实践开始较早，如针对大都市地区、多中心城市地区和河流流域等开放地区。大伦敦地区及巴黎、纽约和芝加哥等城市的发展均得益于早期的区域规划，针对区域绿色空间也进行了相关规划，如环伦敦城市绿带规划、巴黎区域生态连续性计划等[2-3]。

 

如今，中国已经进入城镇化建设的下半程，区域建设如都市圈及城市群的建设逐渐上升为国家重大战略[4]。美国纽约大都市区近百年来致力于环境、社会、经济协同的区域发展，其规划从早期至今一直注重绿色空间规划，对于生态文明建设背景下的中国区域绿色空间规划具有重要借鉴意义。

 

 

美国纽约大都市区（New York metropolitan area）包括纽约州、新泽西州与康涅狄格州的一部分，面积约为 33 669.8 km2（13 000 平方英里），包含 31 个县、782 个城镇，拥有 2 355 万居民①。

 

纽约在 20 世纪 20 年代初开始了区域规划的探索。1922 年，纽约及其周边地区区域规划委员会（Committee on the Regional Plan）在赛奇基金会（Russell Sage Foundation）资助下成立；1929 年，纽约区域规划协会（Regional Plan  Association,  RPA）正式成立。



1931 年，区域规划委员会并入纽约 RPA，同时沿用其名称。RPA 是一个非营利性的、独立的区域规划组织，其主要工作为针对改善纽约大都市地区的经济、环境和生活品质，制定指导该地区发展的长期计划和政策。自 20 世纪 20 年代以来，RPA 规划研究所涉范围不断扩大（图 1），已为该地区制定了 4 次区域规划（表 1）。

前2 次区域规划中，绿色空间规划在各分卷中提及，第三次区域规划中则集中在绿地策略提出。第四次区域规划包含 4 个执行方向，绿色空间规划集中体现在提升自然系统韧性与地区宜居性 2 个方向。已有部分学者对纽约大都市区区域总体规划进行研究并提出对中国的启示[9-12]，但对于百年来纽约大都市区绿色空间规划针对性、系统性的研究较为欠缺。因此，笔者将基于 4 次区域规划中的绿色空间规划，总结规划内容并挖掘演进规律，同时探索其对中国城市群及都市区区域绿色空间规划的借鉴意义。

 

2  纽约大都市区区域绿色空间规划内容

 

2.1  第一次区域规划（1929 年）—以功能主义为导向的绿色空间增量规划

 

20 世纪 20 年代初，纽约的经济、文化、人口发展迅速，纽约及其周边地区的爆炸式发展在很大程度上是失控而缺乏规划的，轨道交通的发展使得城市急速向郊区蔓延。

 

随着区域规划在美国的兴起，RPA 提出“纽约大都市区”概念并在 1929 年发布第一次区域规划 —《纽约及其周边地区的区域规划》（Regional Plan of New York and Its Environs）。

 

第一次区域规划的核心规划理念为“再中心化”（recentralization）。该次区域规划建立了较完善的交通和公园网络，使区域范围内22 个县共享重要的经济、运输和开放空间系统。在绿色空间规划层面，RPA 与公共机构协同组织土地利用从而实现大片自然区域的保护，使该地区的公园面积翻倍增长[13]18。

 

2.1.1  完善城市内外公园体系

 

第一次区域规划中提出公园扩展计划，将规划与现状公园、公园道、林荫大道结合形成完整的体系（图 2）。公园系统包括两大类：城市周边地区公园以及纽约市内公园，依据其功能可分为袖珍公园和带状公园，其中带状公园通常为沿区域道路周边而建成的公园。

 

城市周边公园的规划只涉及大型公园，从桑迪岬半岛开始直至长岛，共规划了 26 个袖珍公园和 29 个带状公园。由于纽约市内缺乏未开发的土地等原因，纽约市内规划的公园面积大多较小，主要为 28 个袖珍公园，带状公园仅 5 个。

 

2.1.2  规划区域绿色线性空间

 

绿色线性空间的规划体现在 2 个方面：

 

 1）规划马道与远足小径。RPA 认为，一方面城市内部公园的骑行道应与郊区的骑行道连接拓展，另一方面远足小径应该规划在边缘区公园内、风景道旁以及连接公园系统的高速公路旁[5]360。

 

 2）提升海岸与滨水空间的开放性与自然吸引力。RPA 建议政府保护偏远地区的海滩，并将其转变为向公众开放的城市边缘区公园（country park）。

 

 2.1.3  明确功能性半开放空间

 

 第一次区域规划对已有的半开放空间的数量及类型进行了统计，包括高尔夫球场、乡村俱乐部、陵园、大型庄园、停机坪和军事保护区等。它们在区域规划中的作用主要包括 4 点：

 

 1）提供公共空间；

 

 2）具有未来的娱乐潜力；

 

 3）对人口流动与分配有一定影响；

 

 4）具有提升社区美感与秩序的价值。

 

 2.2  第二次区域规划（1968 年）—郊区化背景下的绿色空间保护与设立规划

 

 20 世纪 60 年代初，纽约、康涅狄格、新泽西三州的范围在大都市区内持续扩散，中心城市严重衰落，纽约大都市地区出现严重的郊区城市化。RPA 在 1968 年制定了第二次区域规划，将其规划区域从 22 个县扩展到 31 个县，同时考虑了该地区不断扩大的边界中自然资源的管理[15]220。

第二次区域规划的核心规划理念为“再集中”（reconcentration），其中心内容是保护开放空间，建设多中心体系，保持中心城区活力并遏制失控的城市化[13]25。规划主要从总体格局、住房、贫困、自然环境和交通 5 个方面提出了策略[6]9。



绿色空间规划主要体现在《争取开放空间》（The Race for Open Space）报告中对该地区自然开放空间的系统性保护（图 3），规划主要关注开放空间的休闲游憩、生态保护及社区宜居三大用途。

 

 这一时期绿色空间规划的主要挑战为满足社会发展对公园等开放空间的需求[16]，第二次区域规划将该地区的永久性开放空间从 1 554.0 km2（600 平方英里）增加到 4 403.0 km2（1 700 平方英里）[17]，根据其用途可分为保护用地（conservation land）、休闲用地（recreation land）、住宅区开放空间（residential open space）3 种类型。该项开放空间计划主要从突出绿色空间的自然保护与游憩需求和住宅区绿色开放空间的设立与规划 2 个方面出发。

 

 2.2.1  突出绿色空间的自然保护与游憩需求

 

 RPA 在土地开发量飙升的背景下提出设立保护用地，这一类型用地包含湿地、河流泛洪区、暴雨蓄水区、野生动植物保护区 等[18]。同时设立休闲用地，在保护自然景观的前提之下将游憩需求置入自然空间。该类用地分为地方休闲区（local recreation areas）和全天候休闲区（all-day recreation areas），前者规模较小，多分布在靠近城市中心或人口较密集区，后者多包含县立公园和州立公园。

 

 2.2.2  住宅区绿色开放空间的设立与规划

 

 除上述类型用地外，规划建议设立住宅区开放空间（residential open space）。规划要求在县和社区层面制定相应的住宅开放空间规划，这类规划涵盖了屋顶、阳台及可用的建筑群户外区域。在人口稠密地区采用开放空间可用性、建筑集中性、设计灵活性等原则，以实现居住区开放空间的高效使用。在实施新的土地细分政策的地区，其住宅区规划之初需分配一定占比的社区公园及开放空间。

 

2.3  第三次区域规划（1996 年）—点线面一体的全域绿色空间网络规划

 

经济大萧条后的 50 年，大都市地区的环境与社会公平问题日益严重，其发展可持续性与国际地位受到威胁[19]。1996 年，RPA 发布第三次区域规划：《危机挑战区域发展》（A Region  at  Risk）。规划提出“3E 计划”（Three E’s），即通过投资与政策来重建大都市地区的 经 济（economy）、 环 境（environment） 和公 平（equity）。



RPA 从 绿 地（greensward）、中 心（centers）、 机 动 性（mobility）、 劳 动 力（workforce）和管治（governance）5 个方面提出策略[7]81。其中绿地策略（图 4）保证区域内的森林、水域、农田等绿色基础设施得到永久保护[10]，主要包括建立区域性保护区、再投资城市公共空间和构建区域绿道网络J个方面内容。

 

2.3.1建立区域性保护区   

 

 “绿地”策略的核心是对11个区域性景观和滨水地带进行保护，覆盖区域主要的供水流域、地下水和地表水资源。规划认为保护工作需协调土地利用规划与区域自然资源管理，地方州府需依据州级规划框架制定相应规章制度。阳叭将11个区域性保护区组成的系统定义为城市蔓延限制区，同时建议区域性保护与本次区域规划机动性策略中的“高铁系统”( iegional expiess fail)及中心策略相结合，以实现形态紧凑、用地集约、自然资源友好的城市发展模式。

 

 2.3.2再投资城市公共空间    

 

 “绿地”策略对城市公园、公共空间和自然资源进行再投资，恢复并创造新的社区空间及滨水空间。第三次区域规划较第二次区域规划而言，更着眼于区域内城市生态系统的改善和绿色基础设施的保护，而非建设新的公园。其主要包括以下J个方面内容。  


 

 

 1 ) RP 1沿该地区繁荣的滨水区创建新型公共空间，并通过民众或政府发起的相关规划以增强城市滨水区的公共通达性。如规划新泽西海滨步道项目作为哈德逊河沿岸总体再开发项目(图5)的一部分，提升滨水空间的可达性。

 

     2 ) RP 1在环境欠佳的居住区修复及建立公园，以提升现存公园建设水平和每千人拥有的公园面积。同时，RPM提出实施社区管理策略和私人资金募集，缓解公园建设项目预算短缺的问题。 

     

        3 ) RP 1通过将绿色基础设施保护融人城市规划项目及资金支持，以实现城市地区森林资源质量的提高。

        

        2.3.3构建区域性绿道网络  

        

          绿地策略提出建立连接城市、郊区和保护区的区域绿道网络，由步行道、自行车道和自然资源走廊构成的区域绿道形成了一种新型区域交通系统，将滨水区或城市中心区外的大型自然系统与城市再连接。

          

          2.4  第四次区域规划（2017 年）—以全球气候变化与居民健康福祉为导向的绿色空间规划

          

          2008 年金融危机之后，纽约大都市区的经济逐步得到恢复。在 2014 年《脆弱的成功》（Fragile Success）报告中，RPA 总结了大都市区当前面临的生活水平不平等、气候变化挑战及基础设施系统落后等主要问题[20]。第四次区域规划（图 6）于 2017 年发布，该次规划以区域转型为核心规划理念，以公平（equity）、繁 荣（prosperity）、 健 康（health）、 可 持 续（sustainability）为核心价值观并提出 61 条相关建议，其中对于绿色空间的提议集中在提升自然系统韧性与地区宜居性两方面。

 

 

2.4.1  应对气候变化问题

 

为应对海平面上升与温室气体排放对自然系统产生的严重威胁，第四次区域规划主要提出以下两类措施。

 

1）弹性规划滨水沿岸。海滨地区部分社区由于海平面上升和气候影响极易遭受洪灾，RPA 提出弹性概念，以建立长期的区域灾害适应能力[21]。拟建的梅多兰兹国家公园为弹性计划项目之一，将依据海岸线变化重新划定公园边界以保护该地区脆弱的生态系统[22]。

 

2）解决城市热岛问题。RPA 提议各州应采取策略以缓解城市热岛效应，包括完善绿色基础设施、基于社区的高温缓解计划以及热反射建筑材料的广泛使用。社区层面的绿色降温计划应当制度化，如俄勒冈州波特兰市通过“ Treebate”计划来提升社区的绿化覆盖率缓解社区高温[23]。

 

2.4.2  创建健康宜居场所

 

RPA 认为随着地区的发展，政府需要在提供平等住房和就业条件的同时创建改善居民健康和福祉的场所，其措施主要包括以下 2 个方面。

 

1）再利用郊区空间。随着人们对城市生活步行适宜性的需求增长，依赖汽车交通的郊区空间由于可达性不足导致其利用率下降。政府应当修订和推广土地利用条例范本以鼓励郊区空间转型，如将未充分利用的商业地带和工业园区改造成步行适宜的街道景观，成为该地区开放空间系统的一部分。此外，RPA 提议引入“混合出行”（combined mobility）的交通方式连接郊区空间与整个地区的公交网络[24]。

 

2）扩大和改善城市公共空间。规划将扩大诸如纽约等较拥挤城市的公共空间，如重新开放长久封闭的街道和地下通道，并将部分私人所有的空间整合到公共领域，用以缓解城市核心区街道与公园的拥堵问题。