中国的城市生物多样性治理政策建设成效

总结与建议

 

4.1中国的城市生物多样性治理政策建设成效

 

对专项政策文本的分析结果表明，我国的城市生物多样性治理已形成如下成果。

 

1)主流化趋势明显。2000年前后中央及地方都形成了基本持续的年度政策发布，该议题已持续受到各级政府部门关注。

 

2)认识提升明显。随着时间演进，政策文本中指向工作载体、衡量指标和工作抓手的优势关键词都趋于多元、丰富，表明对该议题的认识日趋深刻、全面。

 

 

3)工作框架基本形成。从中央至地方，形成了由城市建设管理部门作为主要事权单位、多个部门参与其中、有较为清晰的治理范围和相对有效管控工具的治理体系(图7)。

 

4.2中国的城市生物多样性治理政策中的不足

 

比较世界各国多城市的政策，结果表明，促进治理绩效的政策具有以下特点：强力推行，基于科学研究成果制订，目标明确、具体、可衡量，充分强调不同层级、不同类型政府部门间的协同，充分促成社区、公民团体、科学家、非政府组织、企业等不同利益相关者的共同参与，而阻碍治理的障碍在于国家层面推动不足、社会认识欠缺、政策传导不顺、部门间协调不畅、不同城市间差异巨大等[26-27]。

 

反观中国的城市生物多样性治理政策，表现出如下不足。

 

1)政策层次较低。以工作文件、规范性文件为主，高层级的法规较少，法律约束力先天不足。

 

2)区域不均衡。政策文本建设与地区的经济发展水平关联紧密，东部地区在文本数量和内容丰富度上均领跑全国，东北区域较薄弱。

 

3)缺乏多部门联动。中央政策文本多为城市建设主管部门单一发布，其他相关部门虽有一定参与度，但并非以城市生物多样性治理为出发点。

 

4)政策文本性质失衡。以引导性、强制性政策为主，鼓励性政策文本非常欠缺，缺少吸引社会各方力量共同参与的动力。

 

5)针对性、创新性较弱。下级部门的政策文本多为对上级部门文件的机械延续，缺少针对本地区实际情况的针对性考量。

 

6)内容较空洞、要求欠科学。相关内容细碎分布在各政策文本中，多数仅明确需要保护城市生物多样性，但并未明确具体目标、指标和治理路径；有限的治理措施条款多指向单一的植物多样性，缺少对动物多样性等的保护规定。

 

4.3提升城市生物多样性治理政策建设的可能路径

 

针对城市生物多样性治理目前的不足，学习各国经验，参照《关于进一步加强生物多样性保护的意见》的要求，笔者提出以下几点可能的路径。

 

1)加速城市生物多样性主流化，完善工作框架。在管理体制建设层面，缺乏明确的行动措施和问责机制已成为全球范围内城市生物多样性治理的普遍障碍[28]，法律框架和地方政策的脱节也是影响保护成效的重要原因[29]，因此需进一步明确城市生物多样性治理的事权部门，探索建立相关部门协同治理的联动机制和治理绩效的监督、评价、考核机制。

在法规工具的建设层面，其一，将城市生物多样性治理要求全面纳入法律、法规、规范、标准和导则等的建设中，尤其是在高层级立法中明确加入相关条款或内容表述；其二，建立健全高层级法律法规框架向低层级政策文本的传导机制，以保证政策的良好效果；其三，加强鼓励性政策的建设，自下而上的社区参与、公民科学家、企业参与等力量已被充分证实对城市生物多样性保护具有重大促进作用[30]，因此有必要加强对于这些社会力量的吸引；其四，加强薄弱环节、薄弱区域的政策文本建设。

在工作工具的建设层面，一方面探索在现有各类城市称号的创建、实施中融入更丰富、明确的治理要求；另一方面需积极拓展包含科普宣教、公众参与等在内的多元化的工作抓手，大众对生物多样性的理解和认知会促进生物多样性友好行为并提高保护意愿[31]。但大众认知与科学理解、官方界定之间存着差距[32]，弥合差距的最佳手段是科普宣教和促进公众参与。

在规划工具的建设层面，需要将生物多样性保护纳入城市规划和土地开发过程以提前保护现有栖息地[33]，因此应尽早编制全国城市生物多样性保护规划，提升各地《城市生物多样性保护规划》的法定地位，将治理要求纳入国土空间规划体系的方法技术等。

 

2)加强城市生物多样性科学研究，推动政策升级。目前政策文本反映出对城市生物多样性的科学认识普遍不足，需大力加强相关科学研究，以科研成果作为政策制定的坚实保障。城市绿色空间的面积、破碎程度、连通性和捕食者、食物链完整性、外来物种等都会对城市生物多样性产生重要影响[34]，有效保护需要弥合科学、政策和治理之间的差距[35]，政策的更新迭代是必要的[36]，应立足遗传多样性、基因流动、种群结构、局部适应、表型可塑性等探索更有效的保护工具和方法[37]。因此，在中央层级的政策层面，应避免将城市生物多样性简单等效于植物多样性，避免将治理要求口号化、空洞化，应将科研成果中的指标、方法、技术实质性地转化为政策的目标要求、行动举措等，并研究制定相关的规划、设计，以及管控的标准、指南、导则等，以实现科学定策、精准施策。

在地方政策层面，鉴于城市规模及城市内道路、建筑物、人口密度、不透水表面、汽车交通、经济、社会等的偏差都将对生物多样性管理产生重大影响[38-39]，基于本地研究成果的管理政策和行动将更为精准、有效，因此应纳入本地城市生物多样性研究成果，立足本地特征等进行政策制定，避免简单地沦为对上级政策文本的机械传导或复制。

 

 

3)依托国家重大战略和重大工程，促进实践加速。需要依托“十四五规划”和“2035年远景目标”中实施“生物多样性保护重大工程，构筑生物多样性保护网络”的契机，主动响应“碳达峰碳中和”“新型城镇化”“国土空间规划”“重要生态系统保护和修复重大工程”“以国家公园为主体的自然保护地体系”“生态修复、城市修补”等与生物多样性保护和城市发展密切相关的国家重大战略和重大工程的需求，探索将城镇开发边界内生态空间的管控与区域省域乃至国土尺度下整体生态空间管控进行联动的可能，探索将城市规划区内的生物多样性治理纳入国土生物多样性治理体系的有效路径，以此加速推动城市生物多样性的治理实践。

 

5结语

 

本文是对中国城市生物多样性政策文本的初步系统分析，回顾了中国生物多样性治理的发展历程、经验收获，指出了存在的问题，提出了未来路径，但本文还存在一定局限：首先，本文仅分析了全国共同性、普遍性特征，未将具体城市个例纳入研究；其次，由于资料搜证的困难及研究条件的限制，未将标准、规范、导则等广义范围上的生物多样性治理政策纳入研究；最后，同样囿于搜证及研究条件的局限，仅分析了城市生物多样性治理的专项政策文本，未将泛化的城市生态相关的政策纳入本次研究。

 

全球已进入生态文明新时代，《生物多样性公约》缔约方第十五次会议开启了全球生物多样性治理新进程。从资源本底而言，中国是全球生物多样性最丰富的国家之一；从城市化发展历程而言，中国正经历着全人类历史上最大规模的城市化进程；从管理体制而言，建立在土地全民所有制基础上强力的土地管理制度能更有力地确保城市生物多样性保护的成效。因此，中国的城市生物多样性保护不仅在一定程度上关乎着全球生物多样性治理的成效，中国的治理经验也能为全球的生物多样性治理贡献更多智慧。中国也将以生态文明为矢志不渝的奋斗目标，持续提升生物多样性的治理能力，建设城市与自然和谐共生、“人与自然命运共同体”的美丽世界。

 

注：文中图片均由作者绘制。致谢：感谢华中农业大学风景园林系硕士研究生杨胜兰对本文图表美化、数据精校等方面作出的贡献。