2021年中国城市山地景观保护规划

2000—2021 年中国城市山地景观保护规划与立法中的界线划定模式

 

摘要：随着全球人口聚集增长，快速城市化地区的山地景观因市民生产和生活而变化，因而各国纷纷通过保护规划与立法保护景观特征及生态。现有研究已从 4 个切入角度揭示相关实践的广度和深度，但尚未就保护界线划定问题进行系统探讨。以当代中国内地城市为研究对象，基于内容分析法与空间制图法比较来自 60 个城市的76 份山地景观保护规划或法规文本，分别从山地本体保护界线、山地内部管控强度、山地周边管控界线 3 个方面识别相关保护界线划定模式。研究发现：

 

1）上述城市主要分布在东部低海拔地区，但其山地景观保护界线划定模式并不存在明显的地区性聚集规律；

 

2）相关城市主要基于坡度、绝对高程、相对高程、山脊等地貌特征因子划定山地景观保护界线，同时根据行政区划、管控分区、特定用地类型与区位、视野及定性条件等经济社会因素进行修正。

 

对中国部分城市山地景观保护界线划定问题进行系统总结，可为中国乃至世界其他城市的相关问题提供参考。

 

 

“二战”结束后，全球范围内的城市化进程加快，至 21 世纪初山地人口已经超过 9 亿，其中 30% 住在城市[1]，394 个百万人口城市位于山上或山边[2]。在快速城市化地区，山地景观不可避免会因市民生产和生活而变化，但不当的变化将破坏公众所珍视的风景特征，进而导致地质灾害、水土流失、野生动物栖息地丧失等危机[3]。在此背景下，世界各国城市纷纷采取措施保护山地景观，其中规划和立法是最为重要的政策工具。例如，美国城市从 20 世纪 50 年代开始就挖填方、街道宽度、建筑密度、水土流失等坡地开发内容颁布专门的法规条例，至 20 世纪 60 年代又出现了针对山谷、浅山等较易遭到城市开发的山地区域的保护性规划[4]。

中国在改革开放后，城市发展加速的同时山水环境遭到破坏，山地保护成为亟待解决的问题。近年来政府对生态文明建设愈发重视，特别是“两山”理念的提出使山地保护成为各地政府的政策需求。在此背景下，2000 年以来陕西省、江苏省、辽宁省启动了省域范围的城市山地保护规划和立法，北京市、济南市、武汉市、广西壮族自治区柳州市、海南省三亚市等则编制了市域范围的相关专项规划或法规。在人口聚集增长与平地资源短缺的今天，山地城市化难以避免，如何平衡景观保护与城市发展是世界各国普遍面临的课题。

 

随着城市山地景观保护规划与立法实践的日益增多，相关经验总结及理论探讨也开始涌现。就现有中英文文献而言，目前专家和学者主要侧重 4 种切入角度。

 

1）第 1 种角度是通过比较多个城市的法规文本对问题的广度进行识别，如对象划定、管控目标、实施策略等。此类研究主要针对美国城市，既有对原始法规文献内容的分类和统计[5-9]，也有基于前人汇总报告的进一步分析[10]。

 

2）第2 种角度是总结单个规划项目的整体技术路线，一些研究涵盖福建省福州市[11]、柳州 市[12]、山东省威海市[13]、武汉市[14]等某个行政区划内所有的山地，另一些研究则聚焦美国巴尔的摩西北郊山谷[15]、美国洛杉矶圣莫妮卡山[16]、北京浅山区[17]、秦岭西安段[18]、重庆“四山”[19]、湖北省十堰市主城区[20]等特定山地片区。

 

3）第 3 种角度是探讨单个规划项目中的某一具体技术问题，如保护界线划定[21]、可见度[22]、周边建筑高度控制[23]、景观评价[24-25]等。4）第 4 种角度是从历史角度揭示城市山地景观保护的复杂性，其中基于单个城市案例的研究涉及美国辛辛那提[26]、美国洛杉矶[27]、三亚市[28]等，基于多个城市案例的研究涉及挪威的维尼耶（Vinje）和蒂恩（Tinn）等市[29]、印度的西姆拉（Shimla）和斯利那加（Srinagar）等市[30]。

 

上述研究较好地揭示了城市山地景观保护实践的广度和深度，但仍存在不足之处，其中一个亟待系统探讨的问题是如何划定保护界线。任何城市开展山地景观保护工作时均需要划定山地本体及其内部分级分区、外围缓冲区等保护界线，其划定模式直接关乎后续景观评估的全面性、规划方案的合理性、规划实施的有效性。但山地景观保护范围的边界划定并非易事，需要统筹考虑多方面因素：一方面是山地本身的自然地貌条件，目前国际学界较多从高程、坡度、相对高程、剖面曲率等方面定义山地，迄今未达成一致意见[31]；另一方面是山地所在城市的行政管理、土地利用、发展策略及文化心理等社会背景，其直接关乎保护界线的可行性。

在制定山地保护政策时，规划或立法者必须做出许多权衡和选择，有选择地结合其中一些因素，并协调不同因素之间可能存在的冲突。然而，相对于保护界线划定问题的重要性和困难性，相关学者对其的重视程度是不成比例的，尽管不少研究或多或少都提及了这一问题，但大多是基于个别项目的总结[21, 32]，缺乏对山地保护界线划定问题的针对性探讨。

 

世界各地的山地景观特征各不相同，且促使相关城市采取保护措施的目的也存在差异，并不存在一个放之四海而皆准的最佳保护界线划定模式，因此有必要通过多案例研究识别所有可能出现的变体模式，为未来政策的制定提供参考。不过，在一个研究项目中难以同时比较全球城市，更现实的策略是首先对某一国家或地区内具有类似自然和社会状况的城市进行比较研究，然后再基于此类研究成果，开展国际比较研究以得到全球图景。

综上，本研究以当代中国内地城市为研究对象，基于相关山地保护规划与立法文本探究 3 个关键问题：一是如何划定山地本体保护界线；二是如何划定山地内部管控强度；三是如何划定山地周边管控界线。贯穿上述问题的一个关键线索是地理地貌，即山地独特的自然特征在相关城市的保护界线划定中扮演了什么角色，其与经济、社会和文化因素之间的关系又是如何协调的。

 

1  研究方法

 

1.1  数据获取

 

本研究将中国内地 302 个城市名称（包含 4 个直辖市、5 个自治区、293 个一般地级市）与 6 类保护政策（山地 / 体保护、山区保护、城市规划、国土规划、土地利用、生态保护）两两组合作为关键词，在中国知网（CNKI）与谷歌中进行地毯式搜索，截至 2022 年 1 月 15 日共搜集到 424 份山地保护规划或立法相关文本①。文本筛选遵循 3 个标准：1）仅保留市级政府颁布的文本；2）如果同一城市涉及多种类型文本，则保留不同类型文本中内容最相关者；3）如果同一城市存在多份相关度接近的文本，则保留最新颁布者。据此，本研究最终锁定 76 份文本，时间分布在 2000—2021 年，涉及 60 个城市。这些城市大多位于“胡焕庸线”（黑河—腾冲一线）以东，且集中在低海拔地区（其中 28 个海拔0~300  m，17 个 海 拔 ＞ 300~1  000  m，8 个 海拔 >1 000~1 500 m，4 个海拔 >1 500~2 500 m， 3 个海拔 >2 500 m）。

 

1.2  数据分析

 

本研究综合采用内容分析法与空间制图法，对 76 份城市山地保护规划与立法文本进行定量与可视化分析。首先，使用 NVivo 软件对相关文件的类型属性、城市地名、保护界线划定依据进行编码，其中对保护界线划定依据采用自上而下和自下而上相结合的编码方式，以山地本体保护界线、山地内部管控强度、山地周边管控界线作为一级编码，在每个一级编码下进行自由编码，然后合并同类编码形成二、三级编码类型。编码存在3 个难点：

 

1）除去山地专项规划与立法文件，其他类型文件中的山地保护相关描述较分散，需要进行大量的人工阅读与识别；

 

2）每个城市的山地保护相关用词、分类、阐述方式都存在着显著的差异，难以归类；

 

3）许多城市对山地保护指标依据的说明较为模糊，需要反复理解与琢磨。在该编码基础上，基于Arc GIS 软件进一步将城市地名转化为具有地理坐标的多段线数据，将保护界线划定依据分类填入多段线数据的属性表，生成不同类型的专题地图。