上海市浦东结构性绿地空间管治模式及政策启示

上海市浦东结构性绿地空间管治模式及政策启示

 

摘要：中国特大城市结构性绿地区域具备空间类型丰富、社会关系复杂以及利益主体多元等特征，其空间管治面临一系列新的问题和挑战。在厘清结构性绿地概念的基础上，通过国内外文献研究，将其空间管治模式原型分为“自上而下主导的中心化”模式和“自下而上主导的去中心化”模式2类，进而应用“主体—工具—机制—内容”的管治分析框架，对上海市外环绿带浦东段和张家浜楔形绿地2个案例的空间管治进行多维度的分析，揭示这2种空间管治模式的优势和局限。

 

研究发现：在当前地方政府简政放权引起的分权化、城市空间分异导致的碎片化以及利益主体分级的多元化背景下，仅靠政府、市场或者社会单方面管治结构性绿地难以达到理想状态。进一步提出“网络式”的精细化管治模式或将成为中国特大城市结构性绿地空间管治的发展方向，可为相关理论和实践工作提供有益的经验启示。

 

十八届三中全会以来，随着国家治理体系和治理能力现代化要求的提出，中国的城市空间管治正处于转型阶段。尤其是特大城市，它们既是推动中国经济快速发展的重要载体，也是土地粗放利用、交通拥堵、环境恶化等诸多问题的主要来源，因此，如何提升特大城市的空间管治水平是各大城市亟待解决的重要问题。以绿环为代表的结构性绿地是最早被引入中国作为控制城市增长的工具之一[1]，同时也是塑造城市空间结构的重要元素。

 

近年来，随着生态文明、高质量发展、公园城市理念等的提出，上海、成都、长沙等城市都开始探索新一轮的结构性绿地建设，结构性绿地成为解决城市无限蔓延、打造生态安全屏障、提供游憩休闲场所和导入高新产业的复合型绿色空间。经历了快速城镇化的扩张时期，中国特大城市的结构性绿地区域已呈现空间类型丰富、社会关系复杂以及利益主体多元的发展态势[1-2]，其空间管治正面临一系列新的问题和挑战，亟待开展针对性的研究。

 

上海市的结构性绿地主要包括以外环绿带为代表的绿环和以楔形绿地为代表的绿楔2种空间类型，自20世纪90年代初开发建设至今已持续近30年，不同结构性绿地的空间管治模式在特定的时期中都发挥了重要的作用，积累了较为丰富的空间管治经验，尤其是浦东在结构性绿地空间管治过程中的政策创新受到广泛关注。基于国内外文献研究，本研究归纳出当前特大城市结构性绿地管治实践的典型模式，进而比较上海的外环绿带浦东段（含原南汇区）和以张家浜楔形绿地为代表的浦东楔形绿地的空间管治模式，据此讨论中国特大城市结构性绿地空间管治的发展方向，为国内外特大城市结构性绿地的空间管治提供有益的经验借鉴。

 

1相关理论与研究设

 

1.1结构性绿地空间管治的理论研究和实践探索

 

在理论层面，从广义上讲，结构性绿地是指具有一定规模，可以塑造城市空间结构、维持城市生态格局以及防止城市无限蔓延的绿地类型[2]。在19世纪末，环形绿带伴随着英国规划师霍华德（EbenezerHoward）倡导的花园城市运动被提出[3]，而楔形绿地则是由德国规划师埃博思塔特（RudolfEberstadt）在20世纪初提出[4]，这些都是城市结构性绿地早期实践的典型代表。



随着理论和实践的发展，结构性绿地的空间类型逐渐演化出绿环，绿楔和绿心①等多种模式，成为城市绿地系统中不可或缺的重要组成部分[2,5-6]。以绿环为代表的结构性绿地在产生初期是作为控制城市增长的工具，随后在保护农田、为城市居民提供绿色开放空间以及加强城乡之间的分隔等方面也被寄予厚望；在实践层面，英国规划师艾伯克隆比（PatrickAbercrombie）将环形绿带和楔形绿地有机地结合在“二战”后的大伦敦规划里，成为现代主义规划原则下的结构性绿地空间经典模型。“二战”以后，绿环、绿楔、绿心等现代主义结构性绿地模式从英国广泛地传播到世界各地的规划行业，并在20世纪70年代末获得了广泛的实践和发展。

近年来，世界各国的结构性绿地的空间管治普遍出现了如下现象：一是上级政府通过权力下放给下级政府更大的管理决策权限；二是地方政府通过吸引产业和人才至结构性绿地周边，促进经济发展；三是结构性绿地管治目标新增了保护生物多样性、管理自然资源和应对气候变化等目标[7-9]。然而，结构性绿地的空间管治模式在不同政治经济体制国家的大城市实践过程中产生了差异化的结果[9]。实践表明，良性的结构性绿地管治既要协调好住房、农业、环境等相关平行政策，也需要处理好垂直管理层级的关系以及平衡地区之间的竞争与合作关系[10]。

 

通过国内外文献研究可知，各国结构性绿地空间管治模式的原型大致可以分为2类，即“自上而下的中心化”模式（简称“中心化”模式）和“自下而上的去中心化”模式（简称“去中心化”模式），而介于两者之间的空间管治模式则大多带有“公私合作”的特征。具体来说，“中心化”模式的代表性国家有英国和加拿大，一方面在中央或省域层面制定一系列的法律和政策，同时相关部门制定政策指引文件，确保结构性绿地区域的开发受到相关制度的保护；另一方面在地方层面政府通过编制地区发展规划，对上级政府的结构性绿地政策进行细化和落实，通过以政府为核心、以基金会和民间团体为辅助的协作机制共同对结构性绿地空间进行管治[10-11]。“

去中心化”模式则是以自由市场为主导的空间管治模式，不同地区的地方政府和私人土地拥有者通过制定低密度区划（low-densityzoning）、管理城市增长边界（urbangrowthboundary）和购买开发权（purchaseofdevelopmentrights）等工具来管治结构性绿地空间，而中央政府在此模式下发挥的作用较小，该模式的典型代表是美国及新自由主义盛行时期的韩国和澳大利亚等国家[9,12]。

其他国家的结构性绿地空间管治模式则介于两者之间，比如，德国的结构性绿地空间管治模式是通过政府、私有企业和民间组织的合作，建立一种比较灵活但又相对松散的联盟，从而在政府和市场之间建立一种微妙的平衡，一般都具有“公私合作”的特征[10,13]。实际上，随着国家政治经济制度的变化，结构性绿地的空间管治模式也会随之发生改变[7,9]。诚然，上述2类空间管治模式也不是绝对独立的，而是在结构性绿地空间管治过程中呈现动态的调整和演变。