迈向网络式的上海结构性绿地空间管治模式

迈向“网络式”的结构性绿地空间管治模式

 

4.2.1“网络式”模式的理论探讨

 

由于结构性绿地的公共属性，即使在奉行自由市场经济的西方国家，仍有不少学者认为在结构性绿地空间管治中，“中心化”模式比“去中心化”模式更有效率[9-10]。然而，基于对上海外环绿带浦东段和以张家浜楔形绿地为代表的浦东楔形绿地的实证检验，本研究揭示了目前特大城市的结构性绿地空间管治在政府简政放权引起的分权化、城市空间分异导致的碎片化以及利益主体分级的多元化背景下，仅靠政府、市场或者社会单方面管治结构性绿地难以达到理想状态。

本研究认为，结构性绿地空间管治应吸取特大城市社区管治的经验，迈向更加开放、多元和精细的“网络式”模式，即构建一种以多中心为基础的多主体联盟管治模式[26]，其目标是促进不同层级的利益主体在共同目标下形成高频和稳定的社会网络关系[27]，通过“公私合作”、资源流通和信息共享的方式达成结构性绿地空间管治的共识，并可以对各方利益进行动态调整。实际上，“网络式”模式至少涵盖3个方面的重要特征。

 

1）区别于单一的“中心化”模式和离散的“去中心化”模式，“网络式”模式应该是一种有层次的多中心、多节点管治模式，它强调形成多元管治主体联盟，因此需要构建主动管治主体、参与管治主体和管治支持主体等一系列管治主体联盟。其中，主动管治主体应该作为网络的中心，而参与管治主体和管治支持主体应该成为网络的节点，从而提升管治主体之间的联动效率。

 

2）“网络式”模式需要打破垂直或水平的层级关系，通过多元而扁平化的管治结构，使公共产品的供给在保证效率的同时，也能够维持各方管治主体核心利益的动态平衡。

 

3）“网络式”模式需要搭建能使权力、资金、技术以及信息等资源自由流动的多种通道，既要避免出现资源只在行政体系内部循环的情况，也要避免对特定管治主体的资源倾斜。

 

4.2.2“网络式”模式的实践探索

 

北蔡楔形绿地是浦东最新启动建设的结构性绿地，其空间管治模式已呈现出一定的“网络式”模式的特征，其实践过程值得关注。北蔡楔形绿地位于浦东中心城区东南部，总面积约10.6km2，行政范围包含浦东4个街镇，目前区域现状是被城市地区逐渐包围的半城市化地区，区域内有城中村、生态农用地、大型基础设施、产业园区、居住社区等用地类型，土地权属复杂，景观破碎度较高。

 

管治主体方面，整个北蔡楔形绿地的管治主体包括地方政府（包含市、区、街镇政府）、区属开发企业以及绿地内的农村集体等主动管治主体，绿地内居民、现状产业园区内企业、未来意向投资企业等参与管治主体，以及由规划机构、研究机构和新闻传媒机构构成的管治支持主体。

 

 

管治工具方面，除了行政手段、规划手段、市场手段和法律手段以外，为了保证信息共享而新增了传媒手段。

 

管治机制方面，市政府会同新区政府提出北蔡楔形绿地的总体定位和开发思路，随后落实到北蔡楔形绿地内相关街镇政府和农村集体，而区属开发企业作为新区政府的代建单位，根据新区政府要求，通过市场手段来推进整个北蔡楔形绿地内公共绿地和市政基础设施范围的征地、原住民安置和建设管理工作。同时，区属开发企业通过定期的工作例会、规划论坛和媒体宣传，使各方利益主体代表可以通过充分沟通和协商来交换信息，形成不断互动调整的共促关系（图4）。

 

 

管治内容方面，具体包括以下5个部分。

 

1）通过行政手段，管治主体因地制宜地对北蔡楔形绿地内不同区域进行政策区分，如在城中村区域，将城中村进行整体动拆迁和原住民安置；在开发边界以外的生态农用地区域，和农村集体协商后使用土地“征而不转”的方法进行绿地建设；而在现状产业园区内，结合2020年底最新批复的《上海市浦东新区北蔡楔形绿地控制性详细规划》进行城市更新和低碳产业社区的转型，通过因地制宜的政策协调绿地内的多元利益主体。

 

2）通过规划手段，利用规划机构和研究机构等管治支持主体的支撑，主动管治主体在最新批复控规的基础上搭建规划实施平台，以推动北蔡楔形绿地规划实施为导向，以地区总图和建设项目设计方案审查为支撑，整合研究、规划、设计、建设、运营、宣传和管理力量，实现建设项目全生命周期管控。

 

3）通过市场手段，在初期就进行区域开发的经济测算，明确经营性地块和公共绿地的比例占比，在扣除绿地内快速路和大型市政用地外，确保生态用地面积不小于总面积的70%。不同于张家浜楔形绿地将经营性地块整体出让给一家区属开发企业的做法，地方政府通过“土地竞拍”等市场化方式，使不同企业获得北蔡楔形绿地内的经营性地块，保证参与管治主体的积极性，形成多主体联盟机制和扁平化“网络式”的资源流动机制。

 

4）通过法律手段，主动管治主体在已有结构性绿地政策和法规的基础上，探索城市设计的刚性管控作用，基于北蔡楔形绿地城市设计导则，将各经营性地块的开发引导纳入土地出让条件，确保楔形绿地内开发地块的空间品质。

 

5）通过传媒手段，管治支持主体使各方利益主体能够快速准确地了解北蔡楔形绿地的管治机制和变化，充分调动各方利益主体参与的积极性，保持政府、企业和社会的良好沟通，为楔形绿地的空间管治取得广泛支持。

 

5结语

 

国内外实践经验表明，特大城市的结构性绿地空间不仅是管理城市增长的工具，更是承载生态保育、游憩休闲和产业导入的复合型绿色空间，其空间管治也面临一系列的问题和挑战。本研究通过“主体—工具—机制—内容”的管治分析框架，考察了上海外环绿带浦东段和以张家浜楔形绿地为代表的浦东楔形绿地，认为当前无论是“中心化”模式主导的外环绿带浦东段管治模式，还是“去中心化”模式主导的浦东楔形绿地管治模式，都有自身的优势和局限。

 

而面对日益复杂的结构性绿地空间，“网络式”模式兼具保证政府目标落实、协调各方利益以及加快资源流通等优点，或将成为中国特大城市结构性绿地空间管治的发展方向，可为中国特大城市结构性绿地的管治提供有益的决策参考。

可以看到，新时期特大城市结构性绿地空间管治的理论和实践仍在不断发展中，尤其是如何在结构性绿地空间管治目标上统一认识、持续高品质的运营养护绿地以及引导公众参与管治结构性绿地等方面，仍需要系统性、针对性的理论研究和实证案例来指导特大城市结构性绿地的空间管治实践。