新形势下风景名胜区总体规划编制变革趋向

新形势下风景名胜区总体规划编制变革趋向

 

4.1延续综合性规划特点

 

未来无论如何变化，风景名胜区仍将是一个人口众多、资源要素和功能复合多样的地域，对其既要加强保护也要使之服务于人民新需求，因此必须对风景资源保护、生态保护、乡村建设、旅游发展、经济社会发展等各方面进行综合管理，才能实现管理的有效性，这就需要包含以上各方面内容的综合性总体规划做支撑。现代风景名胜区制度经过40余年的实践，目前已经形成了适合中国国情的有效管理模式，即属地化综合管理模式，未来仍应继承和发展。风景名胜区总体规划的综合性特点，与该管理模式相辅相成、相互支撑，理应得到进一步强化。

 

4.2深化生态保护内容

 

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。风景名胜区的空间主体是自然环境，总体规划应充分做到坚持生态保护优先，并将其贯穿到保护分区划定、旅游发展、乡村建设、设施建设等各个方面，避免出现保护与利用的二元化认识和空间上的二元化对立。在空间上应将真正生态优良、严禁人为干扰的区域，划入风景名胜区的资源保育区或生态保护区。在规划内容上，应加强对生态系统和生物多样性的调查与评价；针对生态特点细化专项保护规定与措施；对遭破坏地区提出生态修复措施；落实野外巡护、科研与监测要求等。

 

 

4.3强化历史文化保护传承

 

中国的山水是人文山水，历史、宗教、民俗、诗词、书画等早已融入风景名胜区的一草一木。文化景观作为风景名胜区的核心与灵魂，未来的风景名胜区总体规划要从保护文化景观遗产的角度，加强人文资源的整理与挖掘，提炼历史文化价值，划定文化景观保护区域，明确历史文化保护规定，提出历史文化展示与活化利用的合理方式，实施保护管理监测，必要时应编制文化景观保护专项规划。

 

4.4加强人为活动管控，实现人与自然和谐共生

 

未来，在风景资源保护与生态保护双重要求下，风景名胜区总体规划将更为注重加强资源与空间管控，合理利用风景名胜区资源，实现人与自然和谐共生。

 

1）要注重风景名胜区的内外分工，即区内以保护和游赏功能为主，区外以服务设施建设为主，实行“区内游，区外住”“山上游，山下住”“沟内游，沟外住”的发展模式。

 

2）要注重风景名胜区内的功能分异，不同的资源价值空间应匹配不同的功能，将严格保护、风景恢复、游赏利用、设施建设、经济社会发展等保护利用要求不同的区域明确区分开来。

 

3）在资源利用上，按照“两山”理论，对绿水青山进行“梯度转化”，资源价值越高则利用强度越低，甚至不利用，资源价值低的区域则可适当提高利用强度，匹配相应的设施与旅游活动。

 

4）管控风景名胜区内的景观形象，各类建设宜藏不宜露、宜散不宜聚、宜低不宜高、宜淡不宜浓、宜中不宜洋[15]，与自然景观环境及地方传统建筑风貌相协调。

 

5）依据资源特点加强旅游业态研究，增强自然教育服务内容，尽可能为游客提供高品质、综合性的优质生态产品和旅游休闲服务。

 

 

风景名胜区目前主要存在与城镇发展建设空间重叠、矿业权处置以及保护地交叉重叠等问题，需要对风景名胜区范围进行合理地优化调整以解决历史遗留问题。

 

1）要维护风景名胜区范围的严肃性和权威性，这是一个大的原则。以国家级风景名胜区为例，其范围划定是省级人民政府向国务院做出的承诺，具有严肃性和权威性，不得随意调整，确需调整范围的，必须纳入总体规划审批；

 

2）风景名胜区范围优化调整，要以资源完整性和管理有效性为基本原则，找到资源保护与城镇建设、经济发展的平衡点，而非一味地将发展建设地段调出风景名胜区了事；

 

3）城镇发展建设区域、矿业权可作为重点研究对象，永久基本农田、人工商品林、村庄等在保护利用性质上与风景名胜区冲突较小，属于次要研究对象，但对其都应慎重研究并进行专题论证；

4）要将解决历史遗留问题与违规建设区分开来，避免“以调代改”。

 

 

编制风景名胜区总体规划，一方面，要明确保护分区、功能分区与3条控制线的对应关系，确定清晰的空间边界，要明确永久基本农田的保护与管理要求，要符合生态保护红线的管控要求；另一方面，风景名胜区用地分类要与国土空间用地分类对应，并以第三次全国国土调查的现状用地为基础，明确风景名胜区各类用地的性质、规模与空间边界，明确建设用地及其管控要求，相关保护要求和建设用地安排应纳入县级以上国土空间总体规划。此外，编制国土空间规划时还应充分考虑风景名胜区的保护要求和发展需求，考虑风景名胜区对城乡发展和经济发展的带动作用，为风景名胜区总体规划编制预留一定的发展空间。

 

4.7精简实施性弱的内容，突出规划管理重点

 

从实践经验看，目前风景名胜区总体规划中一些内容专业性很强，需要编制专项规划才能更好地指导规划实施和项目建设。若将此类专项规划完整纳入风景名胜区总体规划，则总体规划会比较“臃肿”。因此，这些规划内容在总体规划中可适当精简，如在总体规划中对综合防灾避险设施、基础工程设施等主要提出选址、布局、规模的原则规定及禁止事项，具体内容则由相应的专项规划进一步落实。此外，一些名山大川和知名的风景名胜区发展比较成熟，已经过了集中发展建设时期，这类风景名胜区的总体规划应跟随实际管理需要，加强有关事务性管理的内容，通过规划提升事务管理手段，更好地体现总体规划作为管理依据和管理抓手的作用。

 

 

 

重大建设工程项目制度是在总体规划不能完全适应经济社会长远发展情况下的补充制度，它体现了风景名胜区规划管理制度的灵活性，符合中国经济社会发展的实际情况，此项制度应予以保留并进一步改革其管理方式。与风景名胜区相关的重大建设工程项目可分为两大类：第一类是与风景名胜区资源保护、旅游发展直接相关的项目，如索道、缆车等；第二类是与风景名胜区资源保护、旅游发展不直接相关，但对国计民生具有重大作用，占用或穿越风景名胜区的项目，如铁路、高速公路、水库等。

从优化制度设计而言，对第一类重大项目，在风景名胜区总体规划中可以对其进行研究和预判，因此这类重大项目应在编制总体规划时同步进行初步论证，建设前再开展详细论证；第二类重大项目因其不可预测性较高，无法在总体规划中明确，应与第一类重大项目区别管理，在建设前对能否避让风景名胜区、选线和建设方式、景观和生态环境影响等开展详细论证，确需在风景名胜区建设的，可履行相关程序后，纳入后续的总体规划修编予以明确，以此快速、准确地协调好与国民经济社会发展规划及其他专项规划的关系，服务经济和社会发展。

 

5结语

 

未来，风景名胜区的整合优化工作将对风景名胜区总体规划带来新的变化，但无论如何，风景名胜区自然与文化高度融合的资源特色不会改变，其多要素、多功能复合的综合地域空间特点不会改变，其保护生态环境、树立文化自信的核心价值导向不会改变。这需要风景名胜区总体规划按照新时代人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山的理念，适应管理新需要与人民新需求，守正创新，为美丽中国建设、自然文化资源地区高质量发展探索风景名胜区新路径，形成新时代风景。