对特大城市楔形绿地规划建设的3个政策启示

对特大城市楔形绿地规划建设的政策启示

 

基于国内外的楔形绿地(尤其是张家浜楔形绿地)实践，本文从规划编制技术、规划实施与管理及开发建设模式等方面，总结对特大城市楔形绿地规划建设的政策启示。

 

 

从规划编制来看，随着国土空间规划的相关政策逐渐清晰，特大城市楔形绿地规划的编制也应转型升级。未来的楔形绿地要和国土空间规划中的城市开发边界、生态保护红线、永久基本农田的划定统筹考虑，正如在上海浦东最新一轮的国土空间规划中，相当大比例的楔形绿地已纳入上海的第3类生态空间(包含城市开发边界外基本农田、林地、湿地、湖泊河道、野生动物栖息地)，剩余部分的楔形绿地则纳入第4类生态空间(城市开发边界内的结构性生态空间)。从规划技术来看，应根据楔形绿地的土地利用特点，开发相应的技术工具。以浦东为例，面对楔形绿地规划区域内经营性开发用地和城市绿地的比例和开发强度问题，过去只是考虑在地块开发中经济上的营收平衡，简单地采取经营性地块与城市绿地按3:7的比例来进行低密度开发，但由于缺乏科学的计算和评价，城市绿地与经营性地块布局不够合理，且完整性和连续性都较难保证。

 

鉴于此，规划可以建立一个土地交换系统来平衡经济发展和生态保护[24]。具体来说，首先根据规划区域的经济价值、生态价值和社会价值确定经营性用地和城市绿地的比例和容积率。随着特大城市土地价格的逐年上涨，而绿地建设的建安成本则基本变化不大，因此原则上新规划的楔形绿地经营性用地的比例应该不高于总规划面积的30%，容积率也可以根据周边区域的功能需求适当保持弹性调整的空间。后期在绿地内若确需增加经营性用地，土地交换系统可根据新增地块的价值反馈生成需反哺的城市绿地面积和位置，不仅在总量上达成楔形绿地内土地的动态平衡，在城市绿地布局合理性上也可以相应增强。

 

 

上海案例经验表明，楔形绿地在规划实施和管理阶段将不可避免地面临行政区隔、推进困难等一系列的难题和挑战，需要政府在规划实施与管理中推动政策创新。首先，特大城市楔形绿地面积较大，其规划建设不可避免地会跨越城市多个区县和街镇，同时也涉及市、区2级多个委办局的协同治理，但无论是区县之间，还是委办局之间，对楔形绿地的功能和角色定位不尽相同，都可能产生来自各自管理带来的问题和矛盾。这种情况不仅发生在国内，在欧美国家的实践中也出现了类似现象[25]。

因此，未来的楔形绿地开发建设可探索通过由开发主体建立规划实施平台的方式整合规划、设计、建设、管理力量，同时通过平台建立多元主体协商的工作机制，落实政府、企业和社会等各方主体责任，从而实现楔形绿地开发的全生命周期管理和高质量建设。其次，目前楔形绿地的空间治理只停留在绿化养护和游憩管理层面，管理手段也较传统，应结合最新的技术进行数字化转型，建立楔形绿地的实施评价体系及可视化的表达成果，从而在楔形绿地建设中定期进行评估体检，为楔形绿地规划政策的调整提供科学依据。最后，我国楔形绿地建设管理可以借鉴发达国家的经验，通过建立自然资产账户的方式，突出楔形绿地的经济价值，通过资产核算和服务核算的研究，量化市民从楔形绿地中获得的经济效益和服务效益，从而让民众了解楔形绿地建设的重要意义[26]。

 

 
 

 

楔形绿地的建设工程规模较大、用地构成多元、产权结构复杂，不同区域的建设速度快慢不一是常见现象。因此，政府一方面可以牵头成立类似“绿色空间委员会”的机构来统筹协调楔形绿地开发建设的各项事宜；另一方面，楔形绿地的开发可以通过“化整为零”的方式，通过分级分类的方法形成多元化的开发主体和多样化的开发机制，确保特大城市楔形绿地的建设可以做到“整体规划、分类实施、有序推进、持续保障”。

此外，楔形绿地建设的资金筹措也应更加丰富多元，既可以设置市、区2级绿地建设的专项资金，也可以通过经营性地块开发获得的建设资金反哺绿地建设，还可以建立楔形绿地基金来筹措绿地开发建设和后期养护的费用。由于楔形绿地优美的生态环境可以吸引周边地区建设高附加值的科技园区和高品质的居住社区，因此也可以尝试利用园区开发基金、产业基金和房地产信托基金(REITs)混合投资的方式进行楔形绿地及周边区域的一体化开发。

 

此外，目前国内特大城市楔形绿地开发工作偏重绿地的建设实施，但是在绿地建设完成后如何运营管理尚在探索阶段，由于绿地及周边区域的运营管理涉及面较广，仅靠政府和开发企业很难高质量完成全部运营工作。因此，建议可以引入不同行业领域的品牌运营商，通过与开发企业成立合资公司或股权交易的方式进行楔形绿地及周边区域的联合运营，从而扬长补短，增强楔形绿地管理运营的可持续性。

 

5结语

 

楔形绿地最初作为城市空间的规划模式蕴含着丰富的理论内涵，后期在现代主义功能分区的思想下逐渐简化成城市不同功能区之间的绿化隔离带。随着对现代主义规划的反思，楔形绿地在城乡统筹、交通疏散、生态保育、产业导入等方面起到了重要作用。十八大以来在生态文明、公园城市等新发展理念的指导下，国内特大城市楔形绿地的规划建设掀起新一轮的高潮，以上海为例，我国特大城市的楔形绿地建设已不仅是控制城市蔓延的绿化隔离带，更是与周边地块功能耦合的生态公园带。

 

张家浜楔形绿地是上海最早实施开发的楔形绿地之一，本文通过介绍该绿地的开发模式来探讨特大城市楔形绿地建设的一种可行性路径。然而，目前楔形绿地的建设依然注重项目实施而忽视制度保障，楔形绿地的规划编制技术、规划实施与管理及开发建设模式等方面仍需要系统性地探索，为其他特大城市打造更高品质的楔形绿地提供经验借鉴。